Απόφαση 1336/2018 ΣτΕ (Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας)

Απόφαση 1336/2018 ΣτΕ (Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας)

Κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8) είναι δυνατή η άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως και κατά παραλείψεως της διοικητικής αρχής να προβεί σε οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια, ή κατά ρητής αρνήσεως της αρχής να προβεί στην ενέργεια αυτή, εφόσον ο νόμος ή ο υπερκείμενος του νόμου κανόνας δικαίου επιβάλλει την υποχρέωση σ’ αυτήν να ρυθμίσει συγκεκριμένο ζήτημα με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξεως. Τέτοια παράλειψη ή άρνηση δεν υπάρχει οσάκις ο νόμος παρέχει την εξουσία στην διοικητική αρχή να ρυθμίζει ζήτημα με κανονιστική πράξη, διότι η εκτίμηση της σκοπιμότητας για την έκδοση ή όχι κανονιστικής πράξεως και για τον χρόνο εκδόσεώς της ανήκει, στην ανέλεγκτη από τον ακυρωτικό δικαστή, κρίση της διοικητικής αρχής. Εξαίρεση από την αρχή αυτή υπάρχει είτε όταν η νομοθετική εξουσιοδότηση επιβάλλει στην Διοίκηση υποχρέωση για την έκδοση κανονιστικής πράξεως, εφόσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις, είτε όταν η υποχρέωση της Διοικήσεως να προβεί σε κανονιστική ρύθμιση προκύπτει ευθέως εκ του Συντάγματος. Στην περίπτωση αυτή η άσκηση της αρμοδιότητας προς κανονιστική ρύθμιση καθίσταται δέσμια, η παράλειψη δε της Διοικήσεως να ασκήσει την κανονιστική αυτή αρμοδιότητα είναι αντίθετη προς τον νόμο.

Επειδή, με το άρθρο πρώτο του ν. 2338/1995 (Α΄ 202) κυρώθηκε η «Σύμβαση Ανάπτυξης Αεροδρομίου», δηλαδή η σύμβαση ανάπτυξης του νέου διεθνούς αεροδρομίου των Αθηνών στα Σπάτα και ιδρύθηκε η εταιρεία «Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.». Η σύμβαση αυτή προβλέπει στο άρθρο 25 παρ. 25.6, ότι «…η Εταιρεία Αεροδρομίου είναι δυνατόν να υποχρεωθεί να καταβάλλει κατ’ έτος ανταποδοτικές και άλλες δημοτικές ή κοινοτικές επιβαρύνσεις, φόρους ή τέλη, οποιουδήποτε είδους ή φύσεως, που επιβάλλονται από τις κοινότητες Σπάτων, Παιανίας, Μαρκοπούλου, Λούτσας και Ραφήνας, αλλά σε καμία περίπτωση, και μη λαμβανομένης υπόψη οποιασδήποτε περί του αντίθετου νομοθετικής διάταξης, το αθροιστικό ποσό όλων αυτών των επιβαρύνσεων, φόρων και τελών (μαζί με οποιεσδήποτε τέτοιες επιβαρύνσεις φόρους και τέλη που επιβάλλονται από οποιαδήποτε άλλη κοινότητα) δεν δύναται να υπερβαίνει κατ’ έτος το ήμισυ τοις εκατό των ακαθαρίστων εσόδων της Εταιρείας Αεροδρομίου για το αντίστοιχο έτος».

Εν συνεχεία με το άρθρο 10 παρ. 2 και 3 του ν. 3631/2008 (Α΄ 6/29.1.2008) ορίσθηκαν τα εξής: «2. Κατ’ εφαρμογή του άρθρου 25.6 της Σύμβασης Ανάπτυξης Αεροδρομίου […], καθορίζεται, με κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Οικονομίας και Οικονομικών και Μεταφορών και Επικοινωνιών, η διαδικασία επιβολής και είσπραξης ανταποδοτικών και άλλων δημοτικών ή κοινοτικών επιβαρύνσεων, φόρων ή τελών από τους Δήμους Σπάτων, Παιανίας, Μαρκόπουλου Μεσογαίας, Αρτέμιδος, Ραφήνας και Κορωπίου, καθώς και από κάθε άλλο δικαιούχο οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) σε βάρος της εταιρείας “Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.”3. Ποσά που εισπράχθηκαν από τους ανωτέρω Ο.Τ.Α. καθ’ υπέρβαση του προβλεπόμενου από το άρθρο 25.6 της Σ.Α.Α. ανώτατου ορίου από την 28.3.2001 και μέχρι την έναρξη ισχύος του παρόντος, συμψηφίζονται με μεταγενέστερες οφειλές».

Στις 29.6.2015 ο αιτών δήμος κατέθεσε στα Γραφεία των Υπουργών Εσωτερικών, Οικονομικών και Οικονομίας, Υποδομών, Ναυτιλίας και Τουρισμού αίτηση για την άμεση έκδοση της προβλεπόμενης στο ν. 3631/2008 κοινής αποφάσεως των ως άνω Υπουργών, “προκειμένου να καθορισθεί με αυτήν η διαδικασία επιβολής σε βάρος της “ΔΙΕΘΝΗΣ ΑΕΡΟΛΙΜΕΝΑΣ ΑΘΗΝΩΝ Α.Ε.” και είσπραξης ανταποδοτικών και άλλων δημοτικών επιβαρύνσεων, φόρων ή τελών από τον Δήμο μας”.

Όπως έκρινε, κατά πλειοψηφία, το Δικαστήριο, με τη νεώτερη διάταξη του άρθρου 10 παρ. 2 του ν. 3631/2008 επιδιώκεται να καταστεί δυνατή η εφαρμογή της ρήτρας της «Σύμβασης Ανάπτυξης Αεροδρομίου», η οποία θεσπίζει μεν ανώτατο όριο επιβαρύνσεως της εταιρείας «Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.» με φόρους, τέλη και λοιπά οικονομικά βάρη υπέρ των Ο.Τ.Α., χωρίς, όμως, να εξειδικεύει τον τρόπο που θα εφαρμοσθεί ο περιορισμός αυτός. Η ανωτέρω διάταξη απέβλεπε στην ενεργοποίηση του περιορισμού των έναντι των Ο.Τ.Α. υποχρεώσεων της εταιρείας «Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.», που προβλέπει η διάταξη του άρθρου 25 παρ. 25.6 της ΣΑΑ, και, ως εκ τούτου, δεν είναι αναγκαία η έκδοση της κοινής υπουργικής αποφάσεως για την επιβολή και είσπραξη των τελών, φόρων και λοιπών επιβαρύνσεων υπέρ των Ο.Τ.Α., που προβλέπονται από την κείμενη νομοθεσία, σύμφωνα με τη διαδικασία που ορίζεται από την εν λόγω νομοθεσία και υπό τον όρο ότι συντρέχουν όλες οι τασσόμενες από την νομοθεσία αυτή προϋποθέσεις.

Με τα δεδομένα αυτά, η παράλειψη της Διοικήσεως να εκδώσει την προβλεπόμενη από το άρθρο 10 παρ. 2 του ν. 3631/2008 κοινή υπουργική απόφαση δεν συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας έναντι του αιτούντος Δήμου.

Κατά τη γνώμη όμως που διατυπώθηκε από τη μειοψηφία, η διάταξη της παραγράφου 25.6 του άρθρου 25 της Σύμβασης Ανάπτυξης Αεροδρομίου, θεσπίζοντας υπέρ της εταιρείας ανώτατο όριο (0,5% των ακαθάριστων ετήσιων εσόδων της) για το σύνολο των ανταποδοτικών και λοιπών οικονομικών επιβαρύνσεων που μπορούν να της επιβάλλουν οι συγκεκριμένοι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, αφορά αμέσως όχι μόνον την εταιρεία αλλά και τους εν λόγω οργανισμούς, αφού, κατά την έννοιά της, οριοθετεί αντιστοίχως την αρμοδιότητα των οργανισμών αυτών προς επιβολή των σχετικών επιβαρύνσεων και τάσσει προϋπόθεση για τη νομιμότητα των οικείων αποφάσεών τους. Υπό τα δεδομένα αυτά, η έκδοση της εν λόγω κανονιστικής αποφάσεως, αναγκαία για τη λειτουργία της ως άνω ρυθμίσεως της Συμβάσεως, όχι μόνο ως διασφαλίζουσα το σχετικό δικαίωμα της εταιρείας έναντι της εξουσίας των οικείων οργανισμών προς επιβολή εις βάρος της οικονομικών βαρών, αλλά και ως αποτελούσα, αντιστοίχως, προϋπόθεση για τη σύννομη άσκηση της εξουσίας αυτής από τους τελευταίους, αποτελεί, και έναντι αυτών, υποχρέωση της Διοικήσεως, η παράλειψη της οποίας συνιστά, κατά τη γνώμη αυτή, παράλειψη οφειλόμενης ενεργείας.

Επιμέλεια: Ναυσικά Τζαναβάρη / Επιστημονική Συνεργάτης e-Θέμις

Όταν ο νόμος παρέχει την εξουσία στην διοικητική αρχή να ρυθμίζει ζήτημα με κανονιστική πράξη, η μη άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας εκ μέρους της Διοίκησης δεν συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, εκτός εάν η νομοθετική εξουσιοδότηση επιβάλλει στην Διοίκηση υποχρέωση για την έκδοση κανονιστικής πράξεως, εφόσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις, ή η υποχρέωση της Διοικήσεως να προβεί σε κανονιστική ρύθμιση προκύπτει ευθέως εκ του Συντάγματος.