Κατάργηση άμισθων υποθηκοφυλακείων (ΣτΕ Ολ. 1757/2019)

Κατάργηση άμισθων υποθηκοφυλακείων (ΣτΕ Ολ. 1757/2019)

Πρόεδρος: Αικατερίνη Σακελλαροπούλου

Εισηγητής: Μαρλένα Τριπολιτσιώτη

Με την 1757/2019 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, κρίθηκε, με μειοψηφία δύο μελών της συνθέσεως, ότι η κατάργηση των άμισθων υποθηκοφυλακείων δυνάμει του ν. 4512/2018 (A’ 5) και η μεταφορά των αρμοδιοτήτων τους στο εποπτευόμενο από τον Υπουργό Περιβάλλοντος και Ενέργειας ν.π.δ.δ. «Ελληνικό Κτηματολόγιο» δεν αντίκεινται στο άρθρο 92 παρ. 3 και 4 του Συντάγματος. Ειδικότερα, κρίθηκαν τα εξής: Η σύνταξη του Εθνικού Κτηματολογίου έχει αναχθεί, με το άρθρο 24 παρ. 2 εδ. τελευταίο του Συντάγματος, όπως ισχύει από το 2001, σε υποχρέωση του Κράτους. Κατά το έτος 2001, που θεσπίσθηκε η υποχρέωση αυτή της πολιτείας με το από 6.4.2001 Ψήφισμα της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής, ο συνταγματικός νομοθέτης ήταν σε γνώση των νόμων 2308/1995 και 2664/1998, με τους οποίους ρυθμίστηκε η διαδικασία σύνταξης του Εθνικού Κτηματολογίου, που περιλαμβάνει την κτηματογράφηση των ακινήτων και την αναγνώριση των εγγραπτέων σε αυτό δικαιωμάτων, και το οποίο αποτελεί σύστημα οργανωμένων σε κτηματοκεντρική και όχι προσωποκεντρική βάση πληροφοριών, οι οποίες δεν είναι μόνο νομικές αλλά και τεχνικές, με σκοπό τον ακριβή καθορισμό των ορίων των ακινήτων. Από το γεγονός αυτό προκύπτει ότι ο συνταγματικός νομοθέτης αντιλαμβάνεται το σύστημα του εθνικού κτηματολογίου ως διάφορο του υφιστάμενου συστήματος Μεταγραφών και Υποθηκών, τόσο κατά τη δομή και την οργάνωσή του, όσο και κατά τις περιεχόμενες σε αυτό πληροφορίες. Περαιτέρω, από τη ρητή επιφύλαξη της παρ. 4 του άρθρου 92 του Συντάγματος ότι “Οι συμβολαιογράφοι και οι άμισθοι φύλακες μεταγραφών και υποθηκών είναι μόνιμοι εφόσον υπάρχουν οι σχετικές υπηρεσίες ή θέσεις. …” συνάγεται ότι το Σύνταγμα δεν περιέχει εγγύηση θεσμού για τα άμισθα υποθηκοφυλακεία, όπως και για τα υποθηκοφυλακεία εν γένει. Πράγματι, η παραπάνω παρ. 4 του άρθρου 92 αποδίδει την κατάσταση που υφίσταται μέχρι την πλήρη ενεργοποίηση του Εθνικού Κτηματολογίου, την οποία επιβάλλει, κατά τα ανωτέρω, το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος, αναφερόμενη δε στους υπαλλήλους των εμμίσθων υποθηκοφυλακείων ως δικαστικούς υπαλλήλους και στα ειδικά άμισθα υποθηκοφυλακεία, όπως ήδη είχαν οργανωθεί από τον κοινό νομοθέτη, δηλαδή ως αυτοτελείς δημόσιες υπηρεσίες υπό λειτουργική έννοια, υπαγόμενες στην αρμοδιότητα του Υπουργού Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και εξαρτημένες από τις δικαστικές αρχές, περιβάλλει τους ειδικούς άμισθους υποθηκοφύλακες με τη συνταγματική εγγύηση της μονιμότητας και με τις προβλεπόμενες στην παρ. 3 του άρθρου 92 του Συντάγματος για τους δικαστικούς υπαλλήλους εγγυήσεις ως προς την εν γένει υπηρεσιακή τους κατάσταση, υπό την προϋπόθεση ότι τα υποθηκοφυλακεία ως δημόσιες υπηρεσίες, κατά την προεκτεθείσα έννοια, εξακολουθούν να υπάρχουν. Δεν κατοχυρώνει, όμως, τα άμισθα υποθηκοφυλακεία ως θεσμό και ως οργανωτικό σχήμα δημόσιας υπηρεσίας υπαγόμενης στην εποπτεία του Υπουργού Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και εξαρτημένης από τις δικαστικές αρχές, υπό την έννοια ότι απαγορεύει στο νομοθέτη, ο οποίος διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς τη ρύθμιση της οργάνωσης και στελέχωσης των δημοσίων υπηρεσιών, να επιλέξει άλλο σύστημα καταχώρισης και δημοσιότητας των δικαιωμάτων των πολιτών και του Δημοσίου στην ακίνητη περιουσία, να αναθέσει σε υπηρεσίες οργανωμένες κατά διαφορετικό τρόπο τόσο την τήρηση του νέου αυτού συστήματος, όσο και, μεταβατικά, μέχρι την πλήρη λειτουργία του εν λόγω συστήματος, την τήρηση του συστήματος μεταγραφών και υποθηκών και, συνεπώς, να καταργήσει τα υποθηκοφυλακεία. Περαιτέρω, κατά την έννοια της προαναφερόμενης συνταγματικής διάταξης, η εξάρτηση της υπηρεσιακής κατάστασης των αμίσθων υποθηκοφυλάκων από τις δικαστικές αρχές συναρτάται άμεσα προς τον χαρακτήρα των αμίσθων υποθηκοφυλακείων ως δημοσίων υπηρεσιών κατά παραχώρηση, προκειμένου να διασφαλισθεί ο αποτελεσματικός κρατικός έλεγχος επί της παραχωρούμενης δημόσιας υπηρεσίας, η δε αντικατάσταση των υποθηκοφυλακείων, και μάλιστα των αμίσθων, από άλλο σύστημα καταχώρισης και δημοσιότητας των δικαιωμάτων επί των ακινήτων, διενεργούμενο από τη Διοίκηση, μπορεί να συνεπιφέρει την κατάργηση και του παραπάνω είδους ελέγχου. 

Κατά τη γνώμη δύο μελών της συνθέσεως, που μειοψήφησαν, το σύστημα οργανώσεως του Εθνικού Κτηματολογίου που θεσπίζεται με τις διατάξεις του ν. 4512/2018, το οποίο περιλαμβάνει και την τήρηση των δημοσίων βιβλίων για την εγγραφή των πράξεων που αφορούν εμπράγματα δικαιώματα και τη διενέργεια των σχετικών εγγραφών (άρθρα 15 παρ. 3 του ν. 4512/2018 και 12 του ν. 2664/1998), αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 17 παρ. 1, 24 παρ. 2, 92 παρ. 4 και 94 παρ. 2 του Συντάγματος και είναι ανίσχυρο, διότι αφαιρεί συνολικά την εν λόγω υπηρεσία από το οργανωτικό πλαίσιο της δικαστικής εξουσίας και την υπάγει αποκλειστικά στην εποπτεία του Υπουργού Περιβάλλοντος. 

Με την ίδια απόφαση της Ολομέλειας κρίθηκε, περαιτέρω, ότι η ένταξη, σύμφωνα με το άρθρο 18 παρ. 1 και 4 του ν. 4512/2018, των υπηρετούντων κατά την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού ειδικών άμισθων υποθηκοφυλάκων σε θέσεις Προϊσταμένων Κτηματολογικών Γραφείων ή Προϊσταμένων Υποκαταστημάτων Κτηματολογικών Γραφείων ή Αναπληρωτών Προϊσταμένων Κτηματολογικών Γραφείων ή Υποκαταστημάτων τους δεν αντίκειται στις συνταγματικά κατοχυρωμένες αρχές της ισότητας και της αξιοκρατίας (άρθρα 4 παρ. 1 και 4 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος). Ακόμη, έγινε δεκτό ότι οι ρυθμίσεις του άρθρου 18 παρ. 4 του ν. 4512/218, σύμφωνα με τις οποίες οι υπηρετούντες κατά την έναρξη ισχύος του νόμου οι ειδικοί άμισθοι υποθηκοφύλακες μπορούν να διορισθούν στις ως άνω θέσεις Προϊσταμένων ή να επαναδιορισθούν ως δικηγόροι ή να διορισθούν ως συμβολαιογράφοι, δεν προσβάλλει το δικαίωμα στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας των άμισθων υποθηκοφυλάκων ούτε την επαγγελματική τους ελευθερία (άρθρα 5 παρ. 1 του Συντάγματος και 8 της Ε.Σ.Δ.Α.) και, περαιτέρω, ότι η κατάργηση των ειδικών άμισθων υποθηκοφυλακείων δεν αντίκειται στο άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α., που κατοχυρώνει τα περιουσιακά δικαιώματα. Περαιτέρω, κρίθηκε ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 39 παρ. 3 του ν. 4512/2018 περιέλευση στην κυριότητα του ν.π.δ.δ. “Ελληνικό Κτηματολόγιο” του εξοπλισμού των καταργούμενων ειδικών άμισθων υποθηκοφυλακείων, δεν συνιστά στέρηση ή ρύθμιση της χρήσης της ιδιοκτησίας των ειδικών αμίσθων υποθηκοφυλάκων αντίθετη στο άρθρο 17 παρ. 1 του Συντάγματος ή το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α., διότι η κτήση του εν λόγω εξοπλισμού δεν έγινε από την προσωπική περιουσία των αμίσθων υποθηκοφυλάκων, αλλά καλύφθηκε από δημόσιους πόρους, με την πρόβλεψη ειδικής επιπλέον παρακράτησης (βλ. σχετικώς άρθρα 20 παρ. 5 του ν. 2145/1993, 23 παρ. 6 γ του ν. 2664/1998). Τέλος, απερρίφθη ο λόγος ακυρώσεως περί παραβάσεως της αρχής της προστατευόμενης εμπιστοσύνης λόγω της εξομοίωσης των τελούντων υπό διαφορετικές συνθήκες ειδικών αμίσθων υποθηκοφυλάκων και των υπαλλήλων των αμίσθων υποθηκοφυλακείων, αφού ελήφθη υπόψη ότι οι ειδικοί άμισθοι υποθηκοφύλακες εντάσσονται σε θέσεις Προϊσταμένων (τακτικές οργανικές θέσεις Προϊσταμένων ή προσωποπαγείς θέσεις Αναπληρωτών Προϊσταμένων με σχέση εργασίας δημοσίου δικαίου) των Κτηματολογικών Γραφείων και των Υποκαταστημάτων τους (άρθρο 18 παρ. 4 του ν. 4512/2018), ενώ οι υπάλληλοι των ειδικών αμίσθων υποθηκοφυλακείων σε θέσεις υπαλλήλων των ίδιων υπηρεσιών (προσωποπαγείς θέσεις του προσωρινού κλάδου υπαλλήλων Κτηματολογικών Γραφείων και Υποκαταστημάτων Κτηματολογικών Γραφείων, με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου, σύμφωνα με τα ειδικότερα οριζόμενα στο άρθρο 20 παρ. 5-7 του ν. 4512/2018). 

Τέλος, απερρίφθη ο λόγος ακυρώσεως περί παραβάσεως της αρχής της προστατευόμενης εμπιστοσύνης λόγω της εξομοίωσης των τελούντων υπό διαφορετικές συνθήκες ειδικών αμίσθων υποθηκοφυλάκων και των υπαλλήλων των αμίσθων υποθηκοφυλακείων